Por Jesús A. Rondón
Las ideas, reflexiones y referencias
asociadas a refugio, refugiados y refugiadas han sido ajenas históricamente
para los venezolanos y las venezolanas, hasta estos últimos años.
Nos han sido ajenas a pesar que como país, se ha sido receptor
durante décadas, primero de los que llegaron desde Europa después de la segunda
guerra mundial, seguidos por quienes desde distintas latitudes de América
Latina han llegado para invocar este derecho, así podemos referirnos a los que
huyeron de las dictaduras del cono sur, en los setenta; pasando por los que
salieron de los países andinos, debido a los convulsos ochenta; hasta los que
sostenidamente siguen llegando desde Colombia, debido a la violenta situación
que ya lleva más de cinco décadas.
Han sido ajenas las ideas de refugio, refugiados y refugiadas por
que no existió una narrativa mediática que los abordara, más bien parece que
hubo un consenso entre las empresas o medios de comunicación y la sociedad
política para no abordar el tema socialmente. En consecuencia los solicitantes
de refugio llegaron sin mayor escándalo, se integraron sin mayores
complicaciones, mientras los trámites se hacían en términos muy discretos.
Hoy las ideas asociadas a refugio, refugiados y refugiadas se
encuentra con más frecuencia en el imaginario de los venezolanos y las
venezolanas, pues existen más personas que consideran tener razones para cruzar
nuestras fronteras nacionales con el objeto de invocar este derecho y solicitar
protección internacional. Sobre esta situación se ha construido una narrativa
institucional y política, reflejada en las empresas y medios de comunicación;
que tributa al discurso orientado a sostener que en nuestro país existe una “emergencia
humanitaria” y en función de ello la comunidad internacional
debe actuar.
En razón de lo anterior se exponen un conjunto de elementos para
aportar a la comprensión y problematización algunos aspectos de esta nueva
situación. En primera instancia abordamos algunas consideraciones sobre el Derecho
Internacional de los Refugiados y Refugiadas, seguidamente
examinaremos algunos datos en relación a nuestro país, dentro del contexto
global y finalizaré con algunos comentarios sobre las instituciones globales y
el Estado venezolano en relación a la situación actual.
Uno: Sobre el Derecho Internacional de
Refugiados y Refugiadas
El refugio es un derecho humano, contemplado en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, específicamente
en su artículo 14, donde se establece que “En caso de persecución, toda persona
tiene derecho a buscar asilo, y a disfrutar de él, en cualquier país”.
En concordancia con este precepto se adopta la Convención sobre el Estatuto de Refugiados en 1951, que conjuntamente con el
postulado anterior son los fundamentos de lo que se ha convenido en denominar
el Derecho
Internacional sobre Refugiados y quien elabora esta nota le
incorpora el enfoque de género y agrega Refugiadas.
La Convención
sobre el Estatuto de Refugiados reconoce en su artículo 1 como
refugiado o refugiada a toda persona que “debido a fundados temores de ser
perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a
determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de
su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a
la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a
consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su
residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar
a él.”
El Protocolo sobre el Estatuto de Refugiados de 1967 libera a la definición
anterior de las limitaciones temporales y geográficas, pasando a ser de
carácter mundial y aplicable a cualquier tiempo.
En América se adopta en 1984 la Declaración de Cartagena sobre Refugiados que recomienda a los países que
forman parte de la Organización de Estados Americanos ampliar las razones por la cuales una
persona puede ser considerado refugiado o refugiada, considerando también a
aquellas “que
han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido
amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los
conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras
circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”.
En el Derecho
Internacional de Refugiados y Refugiadas está claramente
definido que para ser sujeto de este derecho debe haber cruzado una frontera
internacional, mientras no lo haga, pero priven “los temores” previstos
en el articulo Nº 1 de la Convención sobre el Estatuto de Refugiados, será
considerado una desplazada o desplazado interno y se encuentra bajo la
jurisdicción del Estado donde se encuentra.
Asimismo el Derecho Internacional de Refugiados y
Refugiadas se rige por una serie de principios entre los que encontramos el de
no devolución, que supone la no expulsión al país de origen o a un tercer país,
sin que medien circunstancias extraordinarias previstas en el cuerpo jurídico
nacional o internacional. Seguidamente podemos aludir al principio de no
sanción, en tanto el refugiado o refugiada puede haber entrado al país donde
invoca el derecho de manera irregular. El solicitante de refugio, refugiado o
refugiada no debe ser detenida, salvo para la determinación de su identidad u
origen, mientras tanto debe gozar de libertad plena y el Estado receptor debe
garantizar al menos documentación, confidencialidad de su trámite (incluyendo
la no notificación consular), la unidad familiar, asistencia administrativa y
la no discriminación en su territorio.
Los refugiados y refugiadas son objeto de protección internacional
y los Estados en los que se encuentran son los responsables principales,
quedando para el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) una responsabilidad
auxiliar, que se expresa en el mandato promover para ello la cooperación
internacional y brindar asistencia técnica en diversas áreas a los Estados.
El Acnur promueve tres soluciones duraderas para los refugiados o
refugiadas, a saber: repatriación voluntaria, integración local o
reasentamiento. La primera aplicará cuando la razones sustenta la invocación
del derecho han desaparecido y la persona voluntariamente acepta retornar a su
país de origen. La segunda implica la incorporación definitiva del refugiado o
refugiada en el entorno local del Estado de acogida y finalmente la tercera es
la ubicación del sujeto de derecho en una locación diferente a la de su punto
de llegada, en condiciones dignas.
Hasta aquí dejaremos esta parte, ya que considero que se han
expuesto las ideas centrales del marco jurídico-conceptual sobre el Derecho
Internacional de Refugiados y Refugiadas. En todo caso queda
claro lo fundamental en relación a la institución del refugio y las personas
que en ella se acogen. De manera deliberada no abordamos el asunto de los
migrantes, aunque más adelante lo tratará en relación al contenido de este
artículo. Ya tendrá el lector o lectora otros recursos para profundizar si le
interesa algún aspecto en particular.
Dos: Sobre los refugiados y refugiadas
venezolanos en el mundo
En la víspera de la conmemoración del Día Internacional de los Refugiados y Refugiadas, que fue establecido el 20
de junio de cada año, por la Asamblea General de Naciones Unidas;
el Acnur publicó un informe titulado “Tendencias globales.Desplazamientos forzados en 2018”. Los datos que se
presentan son aportados por los Estados y en su conjunto nos brinda un panorama
de la situación. A continuación veremos cuál es la posición de Venezuela en sí
misma y en el contexto global para tener elementos sobre la magnitud de este
aspecto novedoso de nuestro país.
Solo para tener una comprensión general del documento “Tendencia
globales. Desplazamientos forzados en 2018”, se expone la
estructura de mismo. El capítulo 1 establece una introducción que nos presenta
un paisaje preliminar, mientras que el capítulo 2 aborda el asunto de los
refugiados y refugiadas. Seguidamente el capítulo 3 presenta un balance sobre
las soluciones que se implementan para atender a estos sujetos de derecho,
luego se esboza la información sobre los desplazados internos en el capítulo 4.
El capítulo 5 esgrime la información relacionada con los solicitantes de asilo,
en tanto que en el capítulo 6 describe lo concerniente a la apatridía, el
capítulo 7 se refiere a “Otros grupos o personas de interés” y se
complementan con los capítulos 8 y 9 están relacionados a Datos
demográficos y de emplazamiento y ¿A quiénes se refieren estas
estadísticas? respectivamente.
El informe presenta un resumen donde estima la existencia de 70,8
millones de desplazados y desplazadas de manera forzosa, que en detalle están
compuestos por “25,9
millones de refugiados: 20,4 millones bajo el mandato de ACNUR y 5,5 millones
de palestinos registrados bajo la Agencia de las Naciones Unidas para los
Refugiados de Palestina (UNRWA). Las cifras globales también incluyen a 41,3
millones de desplazados internamente y 3,5 millones de personas cuyas
solicitudes de asilo no han sido falladas al cabo del periodo reportado” (pág.
4).
Sostiene el informe que existen para 2018 25,9 millones de
refugiados y refugiadas en el planeta, lo significa un aumento del 2 % con
respecto al año anterior (pág. 13). El 82 % de los refugiados provienen de diez
países, los cuales son encabezados por Siria (6,7 millones), seguido por
Afganistán (2,7 millones) y Sudan del Sur (2,3 millones). En contraposición los
países con mayor recepción de refugiados y refugiadas son Turquía (3,7
millones), Pakistán (1,4 millones) y Uganda (1,1 millones) que en conjunto se
ocupan del 24 % de la población en esta situación. En este aspecto Acnur
subraya que 9 de los 10 países receptores están en regiones del desarrollo y
estos se concentran el 84 % de la población refugiada.
Durante 2018 se reconocieron como refugiados y refugiadas
aproximadamente 1,1 millones de personas, un significativo decrecimiento en
relación al año inmediato anterior. Dentro de este grupo los sirios representan
poco menos de la mitad de estos nuevos reconocimientos.
Hasta ahora las venezolanas y los venezolanos no están reflejados
en las estadísticas globales sobre refugiados y refugiadas. Sin embargo
constatamos que en este informe se incorpora un caso de estudio que se titula “La situación
de Venezuela” (Pág. 24-26), donde detalla algunos datos sobre
las refugiadas y refugiados venezolanos el mundo, veamos. Acnur sostiene que
existen 460.000 venezolanos y venezolanas que han invocado el derecho a
refugio, de los cuales 350.000 lo hicieron en 2018, lo que a todas luces es un
incremento vertiginoso. Del conjunto de solicitudes solo 21.000 se han
resueltas a la fecha, es decir el 4,5 %.
En el capítulo 5 relacionado con las nuevas solicitudes de refugio
se expone lo siguiente: en 2018 los Estados y Acnur recibieron 2,1 millones de
nuevas solicitudes individuales de refugio. Se afirma en el informe que los
venezolanos y las venezolanas son la primera nacionalidad de los nuevos
solicitantes de refugio en el mundo, con aproximadamente 341.800 peticiones;
seguido de los nacionales de Afganistán, la Republica Árabe Siria, Irán y el
Congo (pág. 42).
Detalla el informe lo siguiente “Por mucho, las solicitudes de asilo de
venezolanos han tenido lugar en Perú, con 190.500 nuevas solicitudes comparadas
con las 33.100 de 2017, con lo cual se multiplicaron por cinco. A estas
siguieron las cursadas en Brasil, 61.600, cuando en 2017 fueron registradas
17.900. Hubo 27.500 solicitudes presentadas en Estados Unidos de América. Y
añade:“Otros
países que recibieron solicitudes significativas son España (20.000), Ecuador
(11.400), Trinidad y Tobago (7.100), México (6.300), Panamá (4.600), Costa Rica
(2.900), Colombia (2.600), Chile (1.700) y Canadá (1.300)” (pág.
44).
En cuanto a los países receptores de estas nuevas solicitudes en el
mundo, se constata en el informe que está a la cabeza los Estados Unidos de
América, seguido por Perú, Alemania, Francia y Brasil. La posición de Perú y
Brasil se explica gracias al incremento de venezolanos y las venezolanas que
invocan el derecho al refugio en esas naciones. Aunque no está dentro de los
primeros cinco, en España se resalta que se duplico en número de venezolanos y
venezolanas que solicitaron refugio en relación al año anterior.
En cuanto a las solicitudes pendientes el informe dice lo
siguiente: “A
final de 2018 hubo 3.503.300 solicitantes de asilo con solicitudes pendientes,
un 13% más respecto a las 3.090.900 que esperaban una resolución a final del
año previo y una continuación de la tendencia al alza de los últimos años.” (pág.
47). Las solicitudes pendientes se concentran en países como los Estados Unidos
de América, Alemania, Turquía y Perú que en conjunto poseen el 46 % del total.
Nuevamente se destaca en el informe que “Los venezolanos tuvieron el mayor
número de solicitudes de asilo pendientes en 2018, con 464.200 casos, frente a
los 45.100 de 2016 y los 148.000 de 2017” (pág. 47).
En el capítulo que trata lo relacionado con “Otros grupos
o personas de interés”, se afirma que estos ascienden a 1,2
millones a nivel global, pero en el caso se Venezuela Acnur incorpora una
definición que denomina “Ciudadanos de Venezuela desplazados en el
extranjero” (pág. 54) que define más adelante como aquellas “personas que podrían ser refugiadas de origen venezolano
pero que no solicitaron asilo en el país en el que se encuentran. ACNUR
considera que la mayoría de ciudadanos venezolanos o personas apátridas que
residían habitualmente en Venezuela están en necesidad de protección
internacional de acuerdo con los criterios de la Declaración de Cartagena sobre
Refugiados, en razón de amenaza a sus vidas, a su seguridad o a su libertad
como resultado de acontecimientos que están alterando seriamente el orden
público en Venezuela” –Subrayado del autor- (pág. 63). En esta
definición Acnur estima en América aproximadamente 2.592.948 de personas.
España y los refugiados y refugiadas
venezolanas
Según la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (Cear) citada en un
reportaje del Huffington Post en febrero pasado, en España una de cuatro solicitudes
de refugio fue resuelta afirmativamente, una tasa baja en comparación con otros
países de la Unión Europea. Indica la Cear que para 2018 la cifra se
solicitudes ascendió a 54.065 solicitudes, equivalente al 0,1 de la población
del país ibérico. Los nacionales de Venezuela encabezaron la lista con 19.000
solicitudes (Acnur sostiene que son 20.000), pero también lideran las
desestimaciones (aproximadamente 1.500 – según otra nota periodística de Publico.es),
al punto que en el año solo 30 se resolvieron favorablemente. A febrero pasado
quedaban pendientes 31.600 solicitudes de refugio de venezolanos y venezolanas,
un poco más de 40 % del total de la solicitudes pendientes en el país.
Se afirma en el reportaje de Publico.es: “España
no ha concedido a ningún venezolano la protección subsidiaria, una forma de
protección quienes no reúnen los requisitos para ser reconocidos como
refugiados, pero sobre quienes pesan motivos fundados para creer que, si
regresasen a su país de origen, se enfrentarían a un riesgo real de sufrir
daños graves como la muerte, tortura o amenazas contra la integridad.”
Tres: Sobre las cifras de refugiadas y
refugiados venezolanos, la institucionalidad global y el Estado venezolano
En primera instancia es saludable establecer como punto de partida
que la cifras son ciertas (En tanto son los Estados los que la proporcionan y
entre ellos se encuentra el venezolano) y que lo que puede y debe cuestionar es
la narrativa que de forma especulativa se construye sobre ellas, por eso
propongo un relato alterno. Dicho esto comencemos otra vez. Del total de
desplazadas y desplazados forzado en el mundo, las venezolanas y los
venezolanos ocupan estrictamente desde la perspectiva del Derecho
Internacional del Refugiado y la Refugiada el 0,64 %. Pero
reduzcamos el ámbito de análisis y concentremos en los refugiados y refugiadas
como tal, para constatar que de los 25,9 millones de refugiados y refugiadas en
el planeta, una ínfima parte son venezolanos y venezolanas. Ahora lo que sí es
inquietante es el aumento de solicitantes de refugio con nacionalidad
venezolana, que suponen el 16 % del total solicitudes, y que en este momento
están se encuentran en proceso de consideración, es decir todavía los Estados
receptores no han establecido si otorgan el estatus o no, qué y de reconocerse
como tal aumentaría la participación en la cifras globales.
La narrativa de los órganos de sistema de Naciones Unidas se está
alineando cada vez y es expresión de una silenciosa y diplomática confrontación
para imponer el discurso de la emergencia humanitaria en
Venezuela. Hasta ahora sus promotores, siendo la cabeza visible el ejecutivo de
los Estados Unidos de América no han logrado votaciones coherentes con sus
propósitos en los distintos foros del sistema de Naciones Unidas, pero está
influyendo fuertemente en los voceros (Declaración de la Enviada Especial de ACNUR, Angelina Jolie, ACNUR:la mayoría de las personas que huyen de Venezuela necesitan protección como refugiadas) y en los mensajes de la agencias especializadas,
solo por mencionar dos del tema que nos ocupa: Acnur y la Organización
Internacional para las Migraciones (OIM). El discurso de la emergencia humanitaria
es una condición necesaria para la acción conjunta de la comunidad
internacional, que es un nombre bonito para reflejar una posible intervención
que soslaye la soberanía nacional. En este relato el responsable de la supuesta
emergencia humanitaria en el gobierno venezolano, encabezado por su presidente
Nicolás Maduro Moros, ignorándose de manera deliberada las consecuencias de las
medidas coercitivas unilaterales implementadas por el gobierno de los Estados
Unidos de América.
En este marco podemos referir que después del informe de Acnur, se
presentó una declaración de la Alta Comisionada de Derechos Humanos Michel
Bachelet, que luego de su breve visita a Venezuela; que ignoró y tergiversó
hechos vitales relacionados con la situación venezolana. Y esta es la
oportunidad para cuestionar algunos aspectos del relato de Acnur en el Informe Tendencias
Globales.
Primero, desde el resumen inicial, pasando por la introducción
hasta el cierre de observa un sesgo continuado, veamos dos ejemplos. Primero,
tal como vimos, proporcionalmente las cifras de las venezolanas y los
venezolanos desplazados y desplazadas forzosamente se incrementaron, pero en
relación a otros países es pequeña, aun así se encuentra como caso de
estudio. Asimismo a lo largo del documento se da un tratamiento
subrayado a Venezuela, aun cuando otros países presentan situaciones más
graves.
Segundo, el Informe incorpora una definición que carece de sustento
jurídico, como lo es la de “Ciudadanos de Venezuela desplazados en
el extranjero”, en la de qué manera maliciosa establece que “podrían ser
refugiadas”, lo que se presta a especulación. Para soportar
esta afirmación manipulan la recomendación de la Declaración de Cartagena,
despojando el hecho de un elemento clave: un refugiado o refugiada para ser
considerado como tal debe invocar expresamente el derecho. Igual nos podríamos
preguntar por qué no hay una definición que aluda a los ciudadanos de Guatemala
u Honduras desplazados en el extranjero y que en este momento organizan su éxodo
en forma de caravana en dirección a los Estados Unidos de América.
A propósito de la publicación del informe anual del Acnur a través
de su cuenta en Twitter reprodujo la línea narrativa contenida en el mismo, lo
que género en mi opinión una respuesta oportuna del gobierno venezolano, aunque
insuficiente, pues no desmonta en detalle la narrativa aludida. En este sentido
el Canciller de la República Bolivariana de Venezuela Jorge Arreaza declaro: "Mientras ACNUR manipula estadísticas para abultar los recursos que recibe por la migración y la ONU no se pronuncia contra el bloqueo que la origina, en Colombia, Ecuador y Perú, los migrantes venezolanos son blanco de precarización laboral y explotación".
Coincido en el hecho de que Acnur alude a tema venezolano para
promover mayores contribuciones de los Estados a sus acciones globales y en
Venezuela, de tal manera reduce su discurso a la instrumentalización del tema
con objetivos propios, aunque útil a la estrategia global contra el gobierno
bolivariano. Y ratifico que se deben tomar por ciertas las cifras, salvo prueba
de lo contrario; con el objeto de diseñar políticas de Estado venezolano al
respecto.
Es importante aludir al hecho de que las empresas y medios de
comunicación tienden a utilizar de manera indiferente y hasta análoga los
términos refugiados y migrantes. En el caso de los venezolanos y las
venezolanas se está en presencia un aumento sostenido de migrantes por razones
económicas, sin menoscabo del reconocimiento de aquellas personas que
consideran que tienen razones para invocar el derecho al refugio. En este
sentido conviene explicar que sobre un migrante no existe un temor fundado de
retornar al país, por cual sería más responsable referirse al hecho de la
movilidad de los venezolanos y las venezolanas hoy. De hecho aunque no conozco
un estudio sobre este comportamiento, he escuchado testimonios de migrantes
económicos que frente a la dificultades para regularizar su situación legal en
los países donde de llegan, instrumentalizan el derecho al refugio para
conseguir una vía expedita que le garantice su permanencia, sin que medien
realmente las razones para invocar el derecho (Las cifras de desestimación en
España pueden decirnos algo al respecto). En consecuencia tenemos socialmente
una equivalencia entre refugio y migración, por un lado y por otro una posible
instrumentalización del derecho al refugio para lograr un estatus de
permanencia en el país donde se migra por razones económicas.
Es necesario no ignorar que en la severa crisis que se experimenta
en Venezuela, el Estado está limitado para garantizar el respeto de derechos a
ciudadanos y ciudadanas venezolanas y que esta situación este dándoles razones
para invocar el derecho al refugio en otros países, lo cual se constituye en un
desafío clave para las autoridades de los cinco poderes públicos, es decir:
garantizar la intervención de las causas para que no exista temor fundado de
huir o regresar.
Finalmente los Estados receptores de las venezolanas y venezolanos
que solicitan refugio deben actuar oportunamente en el marco del Derecho
Internacional de los Refugiados y Refugiadas.
-Jesús A. Rondón es sociólogo y
recientemente finalizó un Diplomado sobre Derecho Internacional de Refugiados,
auspiciado por la Defensoría del Pueblo de Venezuela y el Alto Comisionado de
Naciones Unidas para los Refugiados. @jxrondon